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读懂关于中国地方政府的八大问题。
文｜《中国企业家》记者 梁宵
编辑｜米娜
头图来源｜视觉中国
“成投资圈人手一本的书了”，不止一位投资机构的人这样感叹。
他们所说的是《置身事内》。这本书在2021年8月出版后蝉联多个榜单首位，目前在“微信读书用户最喜爱的出版书”排行总榜单中位列第6，排在前面的除了《明朝那些事儿》，其余4本都是小说类读物；由于推荐值达到96.5%，已晋升到“神作”级别。
这里面，投资圈、金融圈和国有企业的读者为数不少。不久前，经纬创投创始人管理合伙人徐传陞在接受采访中就提到，这是他最近在看的一本书；而一家投资机构在5月员工居家工作期间，组织全员阅读，进行交流分享；一家S基金创始人将此书作为与海外客户沟通的一本“说明书”，因为“很多地方政府的做法，这些海外机构都闻所未闻”；而在与地方政府业务交流频密的一些国有金融机构，也兴起了一股《置身事内》的“学习热”。
当被问及读后感受，他们很多人的答案是“在这里，读懂中国”。
我们拆解了《置身事内》（上海人民出版社，2021）一书，在此之前，《中国企业家》独家专访了该书作者——复旦大学经济学教授兰小欢，除了对书中相关内容的进一步解读外，他还谈到自己对经济世界的特别思考，详情可见《对话兰小欢：历史向后反思，经济永远向前》。
本文将带你了解，通过《置身事内》这本书，读懂的关于中国地方政府的八大问题。
读懂之一：中央政府与地方政府如何进行事权划分？
读懂之二：地方政府为何钟情于制造业项目？
读懂之三：地方政府以何种方式深度参与经济？
读懂之四：地方产业政策是产能过剩的“罪魁祸首”？
读懂之五：城投债这个“怪胎”是如何形成的？
读懂之六：地方政府“土地财政”的实质是什么？
读懂之七：地方债的风险有多大？
读懂之八：地方政府现在为什么需要投资于“人”？
读懂之一：中央政府与地方政府如何进行事权划分？
央地关系（中央政府和地方政府）历来是研究很多重大问题的主线。
大体上，央地事权划分依据三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容。
1、事情该不该由地方自主决定，可以从外部性和规模经济的角度来考虑。若此事只影响本地，没有外部性，就该由本地全权处理；若还影响其他地方，那上级就该出面协调；在外部性较小的事务上，下级一般会有更大决策权。举例而言，中小学教育受制于校舍和老师等条件，规模经济较小，主要覆盖当地人，所以硬件和教师支出大都归地方负担；但教材内容却不受物理条件限制，而且外部性极强，（如果大家都背诵李白、杜甫、司马迁的作品，不仅能提高自身素养，而且有助于彼此沟通，形成共同的国民意识，在一些基本问题和态度上达成共识）。所以教育的日常支出虽由地方负责，但教材编制却由中央主导。
2、信息优势是权力运作的关键要素。下级通常有信息优势，所以如果下级想办某件事，只要上级不明确反对，一般都能办，即使上级反对也可以变通着干，所谓“县官不如现管”；如果下级不想办某事，就可以拖一拖，或者干脆把皮球踢给上级，频繁请示，让没有信息优势的上级来面对决策的困难和风险，最终很可能就不了了之。即使是上级明确交代的事情，如果下级不想办，那办事的效果也会有很大的弹性，所谓“上有政策，下有对策”。所以上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。
维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键。若下级有明显信息优势，且承担主要后果，那就该自主决策。若下级虽有信息优势，但决策后果对上级很重要，上级就可能多干预。但上级干预可能会降低下级的工作积极性，结果不一定对上级更有利。以水污染治理为例，中央环保部门早在20世纪90年代就建立了“国家地表水环境监测系统”，在各主要河流和湖泊上设置了水质自动监测站，数据直报中央。这在一定程度上克服了信息获取不足，但并不能完全消除信息扭曲。一个监测站只能监测上游下来的水，监测不到本站下游的水，所以地方政府只要重点降低监测站上游的企业排污，就可以改善上报的污染数据，虽然总体污染水平降低了，但污染的分布并不合理，上游企业承担了过度的环保成本，可能在短期内降低了总体效益。
3、激励相容，即如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好。还拿环境治理来说，在很长一段时间内，上级虽重视环境质量，但下级担心环保对经济发展的负面影响——就是因为上下级间的激励不相容，导致政策推行不力，环境质量恶化。随着中央越来越重视环保，跨地区协调的工作越来越多，环保部门的权力开始上收。2016年，省级以下环保机构调整为以省环保厅垂直领导为主，所在地政府的影响大大降低。
读懂之二：地方政府为何钟情于制造业项目？
这要从分税制改革说起。
1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。
改革前，中国的财政分成体制沿袭自1980年开始的“财政承包”，在这种制度下，地方交完中央的，剩下的都是自己的，这让地方政府有动力扩大税收来源。
但承包制并非一锤定音，央地分成比例每隔几年就要重新谈判。因此，若地方税收收入增长很快，下次谈判时可能会处于不利地位——落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例。为避免“鞭打快牛”，地方政府有意不让预算收入增长太快。另一方面，虽然地方预算内的税收收入要和中央分成，但预算外收入则可以独享。如果给企业减免税，“藏富于企业”，再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来，就可以避免和中央分成。最后导致的结果是，地方政府经常给本地企业违规减税，企业偷税漏税也非常普遍，税收收入上不去，但预算外收入却迅猛增长——不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。
分税制改革后，企业的大多数税收变成在所在地上缴，这就刺激地方政府招商引资。地方政府收入中，不仅九成的税收征收自企业，税收之外的其他收入基本也都征收自企业，比如土地转让费和国有资本经营收入等；社保费中个人缴纳的比例也低于企业缴纳的比例。所以在分税制改革后的头些年，地方政府在财政支出上向招商引资倾斜（如基础设施建设、企业补贴等）。
地方政府尤其青睐重资产的制造业。一是因为投资规模大，对GDP的拉动作用明显；二是因为增值税在生产环节征收，跟生产规模直接挂钩；三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力，也可以带动第三产业发展，增加相关税收。
读懂之三：地方政府以何种方式深度参与经济？
这一点在招商引资过程中体现得淋漓尽致。
地方政府参与经济的模式，不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式，即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置；也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式；而是政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模式。因此在我国，想脱离政府来了解经济，是不可能的。
“混合模式”主要体现在以下几点：
第一，土地优待。地方政府是城市土地的所有者，为了招商引资发展经济，会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用，并负责对土地进行一系列初期开发，比如“七通一平”（通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信，以及平整场地）。
第二，金融支持。对于规模较大的企业，地方通常会给予很多金融支持。比如以政府控制的投资平台入股，调动本地国企参与投资，通过各种方式协助企业获得银行贷款。
第三，法律和政策协助。对一些业务比较复杂、所在行业管制较严的企业，地方也会提供法律和政策协助。比如一些新能源汽车企业，要获取牌照（无论是新发，还是收购已有牌照）很不容易，需要和工信部、发改委等中央部门打交道，其中很多工作都有地方政府的协助。因为与企业相比，地方政府更加熟悉部委人脉和流程。再比如近年兴起的网络安全和通信服务行业，都受国家管制，需要地方协助企业去获得各类许可。
第四，税收优惠。地方政府还可以为企业提供补贴和税收优惠。补贴方式五花八门，比如研发补贴和出口补贴；还有一些针对个人的税收优惠政策，比如对于规模很大的企业，地方政府常常对部分高管的个人收入所得税进行返还。
第五，其他资源倾斜。总的来说，对企业至关重要的生产要素，地方政府几乎都有很强的干预能力。除上述土地、资金等，对于劳动力，政府控制着户口，也掌握着教育和医疗等基本服务的供给，掌握的土地供应也直接影响住房分配；生产中的科技投入，也有相当大一部分来自公立大学和科研院所。除此之外，地方政府还有财税政策、产业政策、进出口政策等工具，都可能对企业产生重大影响。
读懂之四：地方产业政策是产能过剩的“罪魁祸首”？
地方政府招商引资的优惠政策，会降低产业进入门槛，可能会带来重复投资和产能过剩，这也是在关于我国产业政策的讨论中经常被批评的弊端。
光伏业是常被提及的典型代表。2001年，施正荣在无锡市政府的支持下创办了尚德，2005年，尚德成为中国首家在纽交所上市的“民营企业”，施本人在企业上市后一跃成为中国首富，这种造富示范效应刺激各地政府纷纷上马光伏项目。2010年，在海内外上市的中国光伏企业超过20家，但2012年前后，大批在急速扩张中积累了大量产能和债务的光伏企业开始破产倒闭，包括曾经风光无限的尚德和赛维，光伏产业进入寒冬。
但不能就此否定产业政策的积极意义。过度投资和产能过剩本身并不是什么新鲜事，就算没有政府干预，供需动态匹配和调整过程中周期性的产能过剩是市场经济的常态：若市场乐观情绪弥漫，投资者往往一拥而上，导致产能过剩，产品价格下跌，淘汰一批企业，而价格下跌可能刺激新一轮需求上升，引发新的过剩投资。
另一方面，在一些相对国际上落后的中国产业领域，国内新兴企业的进入门槛极高，不仅投资额度大，还要面对国际先进入者已经累积的巨大成本和技术优势，在这些领域，地方政府的投资发挥了关键作用，比如显示面板行业。
以规模最大也最重要的公司京东方为例，其液晶显示面板在手机、平板电脑、笔记本电脑、电视等领域的销量近些年来一直居于全球首位。根据其2020年第三季度的报告，前六大股东均是北京、合肥、重庆三地国资背景的投资公司，地方政府的支持助推了京东方的快速扩张，比如地方政府投资平台既可以参与京东方股票定向增发来扩充其资本金，也可以用土地使用权收益入股。在鄂尔多斯生产线的建设过程中，地方政府甚至拿出了10亿吨煤矿的开采权。再比如，2015年京东方在成都高新区建设新的产线，高新区管委会的全资公司成都高投就先后向京东方提供委托贷款44亿元，年利率为4.95%，但所有利息都由高新区政府全额补贴。合肥政府更是在自身财政预算收入只有301亿元，归属地方只有161亿元的情况下，支持京东方落成需要投资175亿元的6代线。
结果可以说实现了多方共赢。自2018年开始，京东方开始位居全球液晶电视面板出货第一；合肥一跃成为被关注的高技术制造业基地，形成了产业集群，成为我国光电显示产业的中心之一；包括京东方，国产显示面板领域涌现出了一批重量级企业，不仅推动了彩电和显示器等价格的直线下降，也推动了华为和小米等国产手机价格的下降，促成了使用液晶屏幕的各类国产消费电子品牌的崛起。
所以不管有没有政府扶持，要害都不是“重复建设”，而是“保持竞争”。市场经济的根本优势不是决策优势，市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰。
很多经济学家反对产业政策的主要原因，实际上是地方政府保护本地企业，哪怕是低效率的“僵尸企业”也要不断输血和挽救，做不到“劣汰”，竞争的效果就会大打折扣，导致资源的错配和浪费；尤其是，我国地方政府有强烈的“大项目”偏好，会刺激企业扩张投资。企业一旦做大，就涉及就业、稳定和方方面面的利益，不容易破产重组。
读懂之五：城投债这个“怪胎”是如何形成的？
城投公司是个特别独特的产物。
背景就是，地方政府要想在城市建设开发中引入银行资金，需要解决三个技术问题：
第一，需要一个能借款的公司，因为政府不能直接从银行贷款；第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪等，有的赚钱，有的赔钱，但缺了哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在一起，以赚钱的项目带动不赚钱的项目；第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关的收益用起来。为解决这三个问题，城投公司就诞生了。
城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即通常所说的城投债。与贷款相比，发行债券有两个理论上的好处：其一，把债券卖给广大投资者可以分散风险；其二，债券价格和利率时时变动，反映了市场对风险的看法。高风险债券利率更高，灵活的价格机制可以把不同风险的债券分配给不同类型的投资者，提高配置效率。
但对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在：第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统；第二，缺钱的地方明明风险不小，但市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。事实也证明，城投债从2008年“4万亿”刺激后开始爆发，虽经历了大小数次改革和清理整顿，但整体违约率极低——这个低风险高收益的“怪胎”对债券市场发展影响很大，积累的风险其实不小。
读懂之六：地方政府“土地财政”的实质是什么？
1994年分税制改革对地方政府影响深远，地方政府手中能用来发展经济的资源受到了几方面的挤压，不得不另谋出路，寻找资金来源，轰轰烈烈的“土地财政”就此登场。
刚刚改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方，但这部分收益很少。一来虽然乡镇企业当时还很兴盛，但它们占用的都是农村集体建设用地，不是城市土地；二来各地为了招商引资（尤其是吸引外资），土地转让价格大都非常优惠，“卖地收入”并不多。
1998年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现。第一是单位停止福利分房，商品房和房地产时代的大幕拉开；第二是开始实施的《中华人民共和国土地管理法》规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，确立了城市政府对土地建设的垄断权力。
1999年和2000年这两年的国有土地转让收入并不高，因为尚未普遍实行土地“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）制度。当时的土地转让过程相当不透明，基本靠开发商各显神通。比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个转手就能发家致富的买卖，其中的腐败可想而知。
2001年所得税改革后，地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓：一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。虽说工业用地和商住用地都由地方政府垄断，但地方间招商引资竞争非常激烈，工业企业可以落地的地方很多，所以地方政府很难抬高地价。商住用地则不同，主要服务本地居民，土地供应方的垄断力量更强，更容易抬高地价。
一手搞“工业化”，一手搞“城市化”，地方政府用土地使用权转让费撑起了“第二财政”。
但土地真正的力量还不在“土地财政”，而在以土地为抵押撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债务。
读懂之七：地方债的风险有多大？
地方债的爆发始于2008年—2009年。
为应对从美国蔓延至全球的金融危机，中国迅速出台“4万亿”计划，中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2008年“4万亿”财政金融刺激之后，各种商业银行包括“工农中建”四大行和城市商业银行，开始大规模贷款给城投公司。
地方政府的债务究竟有多少，没人知道确切数字。账面上明确的“显性负债”不难算，麻烦主要在于各种“隐性负债”，其中融资平台公司的负债占大头。2008年，全国共有融资平台公司3000余家，2009年激增至8000余家，其中六成左右是县一级政府融资平台。短短三五年，地方政府就积累了天量债务。直到十年后的今天，这些债务依然没有完全化解，还存在不小的风险。
地方债总体水平虽然不低，但也不算特别高。就算占GDP六成，再加上中央政府国债，政府债务总额占GDP的比重也不足八成。相比之下，2018年美国政府债务占GDP的比重为107%，日本更是高达237%。而且我国地方政府借来的钱，并没有多少用于政府运营性支出，也没有像一些欧洲国家如希腊那样去支付社会保障，而主要是投资在了基础设施项目上，形成了实实在在的资产。虽然这些投资项目的回报率很低，可能平均不到1%，但如果“算大账”，事实上也拉动了GDP，完善了基础设施，方便了民众生活，整体经济与社会效益可能比项目回报率高。
但是债务风险不能只看整体，不能用整体数字掩盖局部风险。纵向上看，层级越低的政府负担越重，风险越高。县级债务负担远高于省级，因为县级的经济发展水平更低，财政收入更少。横向上看，中西部的债务负担和风险远高于东部。
政府借债搞土地开发和城市化，既能招商引资提高税收，又能抬高地价增加收入，一举两得，债务负担似乎不是大问题。可一旦经济下行，税收减少，土地卖不上价钱，诸多公共支出又难以压缩，债务负担就会加重，就不得不转让和盘活手里的其他资产，比如国有企业。最近一两年经济压力大，中央又收紧了融资渠道，于是地方国企混改就加速了。比如在2019年，珠海国资委转让了部分格力电器的股份，芜湖国资委也转让了部分奇瑞汽车的股份。
读懂之八：地方政府为什么要投资于“人”？
在经济发展初期，将更多资源从居民消费转为资本积累，变成基础设施和工厂，可以有效推动经济起飞和产业转型，提高生产率和收入。但当经济发展到一定阶段后，这种方式就不可持续了，会导致四个问题：
基础设施和工业体系已经比较完善，投资什么都有用的时代过去了，投资难度加大，因此投资决策和调配资源的体制需要改变，地方政府主导投资的局面需要改变。
2. 由于老百姓收入和消费不足，无法消化投资形成的产能，很多投资不能变成有效的收入，都浪费掉了，所以债务负担越积越重，带来了一系列风险，这种局面也必须改变。
3. 劳动收入份额下降和资本收入份额上升，会扩大贫富差距。因为与劳动相比，资本掌握在少数人手中。贫富差距持续扩大会带来很多问题，社会对此的容忍度是有限的。
4. 由于消费不足和投资过剩，过剩产能必须向国外输出，而由于我国体量巨大，输出产能会加重全球贸易失衡，引发贸易冲突。
因此，未来只有继续推进各类要素的市场化改革，真正转变地方政府角色，从生产型政府转型为服务型政府，才能实现国内市场的巨大潜力，推动我国迈入中高收入国家行列。
“服务型”政府实质上就是投资于“人”的政府。服务业（包括科技创新）的核心是人力资本，政府加大教育、医疗等民生支出，也就是在加大“人力资本”投资。但因为服务业更加灵活和市场化，政府在这个领域的投入是间接的、辅助性的，要投资和培育更一般化的人力资本，而非直接主导具体的项目。
扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入。在分税制改革、公司所得税改革、营改增改革之后，中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持续下去，因此要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税收收入向地方倾斜。目前讨论的热点方向是开征房产税。虽然这肯定是个地方税种，但改革牵一发动全身，已经热议了多年，也做了试点，但仍未实质推进。